נדחתה עתירה של חברת הסעות שטענה לתכסיסנות במכרז בקרית אתא

בית המשפט המחוזי בחיפה דחה עתירה מנהלית של חברת פ.א. פדידה הסעות וטיולים נגד עיריית קרית אתא והחברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי. השופט אחסאן כנעאן קבע כי לא הוכח שחברת א. קרן פסגות, שזכתה במכרז להסעות תלמידים בעיר, הגישה הצעה תכסיסנית או הפרה את תנאי המכרז. העותרת חויבה בהוצאות של 7,500 שקלים לכל אחת מהמשיבות.

רקע המכרז

חברת פדידה הסעות וטיולים היא חברת הסעות מנוסה עם ותק של כ-33 שנים במתן שירותי הסעות לרשויות מקומיות, בעלת צי רכבים גדול ושנתנה בשנים האחרונות שירותי הסעות גם לעיריית קרית אתא. החברה הלכלית למשק וכלכלה של השלטון המקומי, בייצוג עורכת הדין ענת גפני, פרסמה עבור העירייה מכרזי מסגרת במרץ 2023 ובמרץ 2024 להסעות תלמידים ברשויות המקומיות. פדידה נבחרה להיות ברשימת הזוכים בשני מכרזי המסגרת.

ביום 21 ביולי 2024 פרסמה עיריית קרית אתא, בייצוג עורך הדין יגאל גרוסמן, הזמנה להציע הצעות מחיר לביצוע הסעות תלמידים ברשות החל מ-1 בספטמבר 2024. המכרז חולק לשישה אשכולות שונים, כאשר בכל אשכול יכולה הייתה להיבחר חברה זוכה אחרת. האשכולות חולקו למסלולים שונים, עם פירוט סוג הרכב הנדרש, מספר הנוסעים הצפוי ומספר הרכבים במסלול. חלק מהמסלולים היו כפולים, מאחר שבמועד פרסום המכרז העירייה לא ידעה לצפות איזה סוג רכב יידרש ומה מספר הנוסעים הצפוי.

פדידה הגישה הצעות ביחס לארבעה אשכולות. ביום 4 באוגוסט 2024 נקבעו הזוכים, וחברת א. קרן פסגות, בייצוג עורכי הדין גלעד יצחק בר טל ויניב זכרוביץ, זכתה באשכולות 1 ו-2. העתירה התמקדה בזכייה באשכולות אלו.

טענות פדידה למכרז לא תקין

פדידה טענה שלושה טענות מרכזיות: ראשית, ששקלול ההצעות שנעשה על ידי החברה הכלכלית היה בניגוד להוראות מכרז המסגרת, ושקלול נכון אמור להוביל לזכייתה. שנית, שההצעות שהגישה קרן פסגות היו הצעות תכסיסניות. שלישית, שהזוכה מעסיקה קבלני משנה בניגוד להוראות המכרז ולא עומדת בתנאי הסף הנדרשים.

בעניין שיטת השקלול, פדידה טענה שעל פי סעיף 13.4 למכרז המסגרת, למרות שלעירייה ניתנה אפשרות לציין מספר אפשרויות לאותו מסלול, עליה לציין אפשרות אחת מבין האפשרויות שתיכלל בשקלול ההצעה. פדידה טענה שהעירייה פעלה בניגוד להוראות כשבמקום לבחור אפשרות אחת, שיקללה את כל ההצעות בכל המסלולים. לטענתה, שקלול כל ההצעות מביא לכך שהעירייה תשלם לא לפי ההצעה הזולה ביותר, על חשבון הקופה הציבורית.

דחיית הטענה לגבי שיטת השקלול

השופט כנעאן דחה את הטענה הזו. הוא קבע שסעיף 13.4 אינו נוקט בלשון שעל הרשות המקומית להציע רק רכב אחד לצורכי שקלול, והאפשרות ששקלול יעשה על ידי שקלול כל ההצעות החלופיות היא פרשנות אפשרית מבחינה לשונית. השופט הפנה לסעיף 5 לחוק הפרשנות שקובע כי האמור בלשון יחיד אף לשון רבים במשמע.

השופט כתב: "כששאלתי את בא כוח העותרת במהלך הדיון, האם סעיף 14.3 מציין כי השקלול בהצעות חלופיות יעשה על סמך חלופה אחת, נאלץ להודות שלשונית הדבר לא נאמר בהוראה זו. לכן משאין עיגון לשוני לטענת העותרת, ובמכרז קודם בו זכתה העותר נעשו הדברים בצורה דומה טענת העותרת, עליה נסמכת העתירה קרסה ואין לה כל מקום".

השופט הוסיף שקיימת אפשרות שבמהלך השנה, תוך כדי ביצוע מסלול מסוים בו ניתנו הצעות חלופיות, ישתנה סוג הרכב, ולכן יש הגיון בכך שישוקללו כל ההצעות החלופיות ולא רק לפי סוג רכב אחד.

הטענה להצעה תכסיסנית

הטענה המרכזית של פדידה הייתה להצעה תכסיסנית מצד קרן פסגות. פדידה טענה שקרן פסגות באופן שיטתי ותכססני לא נתנה את אותה הצעה באופן עקבי במסלולים שונים. כך למשל, לנסיעה של רכב המתאים ל-10 נוסעים באורך מסלול של 20 קילומטרים בזמן משוער של שעה הציעה קרן פסגות בהזדמנות אחת 122.27 שקלים, סכום שפדידה מתארת כנמוך באופן חשוד ועל פניו הפסדי, ואילו במסלולים אחרים באותם תנאים בדיוק הציעה 220.08 שקלים.

פדידה טענה שבכל הזדמנות בה נדרשה קרן פסגות להציע סעיפים חלופיים, עשתה כן בדרך ערמומית והציעה מחיר נמוך באופן מובהק וחשוד, בעוד על נסיעה בתנאים זהים כאשר אין המדובר בסעיף חלופי הציעה מחיר גבוה בהרבה. לטענת פדידה, קרן פסגות ניצלה טעות חשבונאית והצליחה להציג עצמה כמציעה זולה, בעוד שבפועל הצעתה גבוהה באופן ניכר מהצעת פדידה.

עיריית קרית אתא טענה מנגד שאין מחלוקת שהצעת קרן פסגות הייתה הזולה ביותר בעוד שהצעת פדידה הייתה יקרה יותר. העירייה טענה שלא הייתה דרישה להציע הצעות מחיר זהה לאותו סוג רכב בכל המסלולים. יתרה מכך, גם פדידה עצמה הציעה מחירים שונים לאותם סוגי כלי רכב במספר מסלולים במסלולים בהיקף זהה.

פסיקת השופט בעניין התכסיסנות

השופט כנעאן דחה את הטענה להצעה תכסיסנית. הוא הפנה לפסיקה בעניין העמסת מחירים והסביר שכדי להוכיח הצעה תכסיסנית יש להוכיח שילוב מכוון של הצעת מחירים גבוהים לחלק מן הרכיבים ומחירים נמוכים לרכבים אחרים, באופן מלאכותי, בהתאם לתכנוני הרווח של המציע ולא בהתאם לעלות הריאלית.

השופט פירט ארבע סיבות מרכזיות לדחיית הטענה. ראשית, טענת פדידה יוצאת מנקודת הנחה שקרן פסגות צפתה או ידעה איזו חלופת הסעה מבין ההצעות החלופיות תצא לפועל, אך הנחה זו לא הוכחה. השופט שאל: "אם המסלול שיצא לפועל היה כה צפוי מדוע שעורכת המכרז תוציא נוהל הצעות עם הצעות חלופיות?"

שנית, טענה נוספת שלא הוכחה היא שהמחירים בחלופה הנמוכה שהציעה קרן פסגות היו מחירים לא ריאליים או מחירי הפסד. השופט הפנה לעניין אחר בו הוכח על ידי ועדת מומחים שמדובר במחירי הפסד, אך בעניין הנוכחי לא הונחה כל תשתית עובדתית כזו.

שלישית, מהראיות שהונחו לפני בית המשפט עלה שגם פדידה עצמה נהגה בצורה דומה והציעה לגבי סוג רכב זהה במסלולים בהיקף דומה הצעות מחיר שונות. השופט פירט דוגמאות קונקרטיות מהצעתה של פדידה בה הציעה מחירים שונים לאותם סוגי רכב במסלולים זהים. השופט כתב: "האם העותרת טוענת כי הצעתה היא תכססנית? לטענות אלו לא ראיתי כל תשובה הולמת של העותרת. דומה גם כי משנהגה העותרת בצורה דומה, העלאת הטענות על ידה כעת מהוות חוסר תום לב".

רביעית, המכרז כבר יצא לפועל, אך לא הוצגו ראיות שיראו שנבחר בסופו של דבר המסלול שהוצע לגביו מחיר גבוה על ידי קרן פסגות, ולכן הטענה שהצעת המחיר של הזוכה גבוהה יותר לא הוכחה בפועל.

השופט ציטט מפסיקה קודמת: "מאחר שזיהוי הצעה כתכססנית איננה פשוטה על פי רוב, וקו הגבול בין תכנון לגיטימי (תכסיס מותר) לבין תכססנות פסולה, הפוגעת בעקרונות של שוויון והגינות – איננו תמיד חד וברור".

הטענות הנוספות

לגבי אי עמידה בתנאי סף, השופט קבע שהטענות לוקות בשיהוי רב ולא הוכחו. הליכי המכרז הסתיימו ביוני 2023, ודרישת פדידה לתת לה עיון במסמכי קרן פסגות אינה רלוונטית. הדרישה שהזוכה תראה שהיא בעלים של רכבי ההסעה רלוונטית רק במקרה בו הזוכה מבקשת לספק שירותי הסעה ביותר מאזור אחד, וקרן פסגות ביקשה לספק שירותי הסעה באזור אחד בלבד.

לגבי העסקת קבלני משנה, השופט קבע שאמנם המכרז אוסר על העסקת קבלני משנה, אך טענה להפרת ההסכם בנושא זה אינה יפה לעניין זכייה במכרז אלא למישור אחר של הפרת ההסכם. יתרה מכך, לא הוכח שקרן פסגות העסיקה קבלני משנה. לפי החוזה, רכבים שאינם בבעלות הקבלן אך רשומים במסגרת משרד ההסעות של הקבלן אינם מהווים רכבים של קבלן משנה, ובבדיקה שערכה החברה הכלכלית עלה שהרכבים רשומים תחת משרד ההסעות של קרן פסגות.

פסק הדין

השופט כנעאן סיכם: "בשים לב לאמור לעיל הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות". פדידה חויבה בהוצאות כל אחת מהמשיבות בסך של 7,500 שקלים.

פסק הדין ניתן ביום 22 בדצמבר 2024 בהעדר הצדדים. ההחלטה מאשרת את זכייתה של חברת קרן פסגות במכרז ההסעות של קרית אתא, ומבהירה את הכללים בנוגע לשיטות שקלול במכרזים עם הצעות חלופיות ולהבחנה בין תכנון לגיטימי להצעה תכסיסנית במכרזים. המכרז ממשיך להתבצע כמתוכנן, וקרן פסגות ממשיכה לספק שירותי הסעות לתלמידים בקרית אתא.